七位代表委员建议修改《商业银行法》：推行科学动态的市场化分类监管制度

多位代表委员认为，现行《商业银行法》对银行的分类标准采取了“出身主义”，导致我国银行的类型化和个性化经营不突出。

今年的全国人大常委会工作报告中提到，将推动《商业银行法》的修改。现行的《商业银行法》在1995年通过后，有过两次修改，2003年进行了一次比较大的修改，2015年仅删除了存贷比不超过75%的规定。

今年“两会”期间，7位来自央行系统的代表委员提议修订《商业银行法》，他们是全国政协委员、央行杭州中心支行行长殷兴山，全国人大代表、城银清算服务有限责任公司董事长崔瑜，全国人大代表、央行南昌中心支行行长张智富，全国人大代表、央行昆明市中心支行原行长杨小平，全国人大代表、央行南京分行行长郭新明，全国人大代表、央行郑州中心支行行长徐诺金，全国人大代表、央行沈阳分行行长朱苏荣。

建议、提案集中关注银行业的分类监管、扩充业务范围、加强公司治理、风险处置与市场退出机制、消费者权益保护、提升监管有效性等方面。

一位银行业人士向21世纪经济报道记者表示：“目前各方已意识到《商业银行法》的修改势在必行。随着银行业务、产品的逐渐丰富，很多监管规定都是空白或严重滞后。这次的呼吁是要大修，修订过程中应向监管部门和银行业广泛征求意见。”

将银行分为ABC三级

杨小平认为，“商业银行”定义存在局限性。随着金融市场的发展，在我国开展存款业务与贷款业务的机构逐渐增多，尽管很多机构没有“商业银行”的名称，但却开展存贷款业务。

徐诺金建议，明确开发性金融机构、政策性银行、财务公司等经金融管理部门批准办理商业银行业务的，适用《商业银行法》有关规定，体现功能监管原则。此外，还应将非银行机构从事银行业务、民间金融机构等主营业务涉足存贷款业务的金融组织纳入《商业银行法》监管范围。

当前，我国的商业银行主要按照国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行等不同层级进行分类，此外还有民营银行、村镇银行、直销银行等新业态。

“这些机构的业务经营区别不大，具有全牌照特征。”多位代表委员认为，现行《商业银行法》对银行的分类标准采取了“出身主义”，导致我国银行的类型化和个性化经营不突出。

7位代表委员几乎都提到，“实行分类监管，根据商业银行在资产规模、盈利水平、客户覆盖、公司治理和内部管理水平等方面的差异，推行科学动态的市场化分类监管制度。”

郭新明建议：“以银行资产规模为主要分级标准，同时结合银行当前市场地位、风险承受能力、业务经营特色、主要立足区域等多方面指标作为参考因素，将我国银行持牌等级大体分为A级(全功能型银行)、B级(专业型银行)、C级(区域型银行)三级牌照。”

具体而言，A级银行可办理全面银行类业务不受任何限制，可优先开展混业经营;B级银行限定经营特色业务或对每项业务品种、规模进行限定;C级银行限定经营传统存贷业务，同时限定经营区域和客户群体。

朱苏荣也建议，完善立法调整范围，促进公平竞争，推动形成多层次的商业银行发展格局。明确村镇银行、社区银行、互联网银行等机构的法律地位，为新型银行发展预留政策空间。删除外资银行、中外合资银行、外国银行分行另行规定的条款，进一步扩大金融开放，促进市场公平竞争。

放开银行混业经营限制

崔瑜、张智富等多位代表建议，扩充商业银行业务范围。

《商业银行法》第43条规定：“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”

张智富表示，实践中，银行控股券商、保险、基金等非银金融机构已成为事实，但目前我国对于商业银行综合化经营的具体事项，通过“依据国家特别规定、采取个案审批的方式”进行，已不能满足现实需要。建议《商业银行法》修改允许商业银行综合经营或混业经营。

杨小平认为，《商业银行法》是基于当时银行业发展状况而制定的，但在存贷款利差收窄、资本监管标准提高、客户多元化金融服务需求增多、金融脱媒日益显现的新形势下，商业银行从分业经营转向综合化经营，业务已极大扩充。

郭新明也表示，目前商业银行法对银行机构综合化经营态度过于保守。随着金融市场的全面对外开放，银行业面临发达国家银行的强大冲击，迫切要求各商业银行通过综合经营来提升综合竞争力。对于在金融市场领域有丰富投资经验、风险管控能力较强的银行，分业经营的限制一定程度上制约了业务发展空间。

对此，郭新明建议，基于我国目前金融分业监管现状，可在立法中明确适应综合经营的监管机制，如确定某机构作为综合监管部门，由于国家已设立了金融委，可考虑将确定综合监管主监管机构的职责赋予金融委，其他监管机构配合。

为了应对利率市场化改革，张智富建议对《商业银行法》中涉及利率“上下限”、“违反规定提高或者降低利率”等规定内容进行梳理调整。近年来商业银行的新业务、新产品已远超出《商业银行法》规定的业务范围，同时商业银行的资产负债结构发生较大变化，大量业务由表内转为表外。

张智富建议对《商业银行法》第3条进行修订，对于一些比较成熟的商业银行新业务，如理财业务、电子银行业务、资管业务、同业业务、投资银行业务等，有必要做出明确规定。

进一步规范公司治理

杨小平认为，2019年“包商银行”事件和部分中小银行风险事件的发生，暴露出当前商业银行治理体系中存在内部人控制、股东缺位越位等问题。

他建议，在《商业银行法》中以专门条文规定银行股东的三方面加重责任：第一，危机救助与风险分担承诺;第二，对银行危机处置与恢复采用注资、其他支持及股东权利限制等措施;第三，分担银行风险所致损失。

郭新明也表示，商业银行应当比一般公司对公司治理的要求更为严格。但《商业银行法》对银行公司治理的规定几近空白，业务分类分级管理、资本约束、产权管控、内部控制防控、信用管理、信息披露等都没有明确规范。

郭新明认为，在立法中应鼓励优化股权结构，进一步放开对社会资本投资银行的限制，解决实践中一股独大的问题。在股权管理方面，建议将银保监会已发文规定的股东穿透识别标准及审批程序上升为《商业银行法》规定，确保商业银行股权管理规范有效。

针对内部人控制、股东缺位越位等问题，朱苏荣认为，在法律中应进一步规范商业银行公司治理与内部控制机制，明确三会一层的公司架构和职责，强调主要股东责任，突出董事会核心作用，提高监事会的独立性和监督作用，加大中小股东权益保护。

对违规处罚方面，几位代表委员建议，适当加大金融违法行为的处罚力度，丰富对违法行为处罚的手段。

涉及到中小金融机构的风险处置，实践中主要按照“一事一议”的方式处理。

为此，张智富建议借鉴国际危机处置经验，突出市场化处置原则，建立商业银行有序处置机制;巩固《存款保险条例》成果，完善存款保险基金管理机构的相应职责。

徐诺金也建议，建立商业银行有序处置机制，突出市场化处置原则，构建系统、科学、完备的问题银行机构识别、预警、早期纠正、行政处置、破产清算等制度，加强金融管理部门之间的合作与协调。(记者李玉敏)